王国忠:云南沿边村寨建设与守土固边对策研究

打开地图可以清晰地看到,云南共有8个州(市)与缅甸、老挝和越南3国接壤,从左至右分别是怒江、保山、德宏、临沧、普洱、西双版纳、红河、文山。近年来,活跃在缅甸北部、孟加拉国和缅甸边境、印度东北部等国家和地区的恐怖主义、分裂主义、极端主义等境外“三股势力”,以及武装组织与犯罪团伙出现超民族、超国家、超地域等新特点,出现跨境犯罪、新型制毒、走私军火、网络传教、电信诈骗等新动向,针对云南的各类违法犯罪活动时有发生。

  

一、云南沿边村寨建设与守土固边主要问题及根源

 

(一)沿边村寨民族众多,跨境民族交错杂居。作为与多国为邻的一个省份,云南分别与缅甸、老挝、越南接壤,与泰国、印度等国相邻。云南与毗邻国边界线长达4060公里,其中,中缅边界1997公里、中老边界710公里、中越边界1353公里。全省共有16个州(市)、129个县(市、区),其中8个州(市)、27个县(市、区)有边境线。云南与缅甸接壤的县(市)18个、乡镇69个、村委会171个、村民小组2643个,与老挝接壤的县(市)2个、乡镇7个、村委会38个、村民小组352个,与越南接壤的县(市)7个、乡镇23个、村委会503个、村民小组5200个。

在云南世居的25个少数民族中,有众多的人口在跨中国与邻国沿边地区居住。居住在云南与邻国人口在5000人以上的跨境民族共有16个,其语言、婚姻、习俗、宗教等同根同源。比如,德宏州位于云南西部,其西、南、北三面皆与缅甸接壤,形成了“一江两国、一寨两国、一坝两国、一井两国”等独特的地缘文化景观。在云南沿边地区,中缅两国边民跨境而居,同族同源,语言汇同,宗教同宗,民风同俗,彼此互市通婚,两国边民穿梭于两国边界情景十分平常。因此,云南边疆和邻国相邻地区稳定发展,与这一地区跨境民族及其状况有着十分密切的关系。

(二)周边贫富差距较大,“三非人员”问题突出。近年来,中国经济持续快速发展,周边国家经济发展缓慢,出现双边民众收入差距逐渐拉大的现象。以月收入为例,缅甸普通民众月均收入约为600至1000元人民币,仅为中国的三分之一至八分之一。又据调研组在德宏州实地调研情况看,在中缅沿边地区缅甸一侧,普通工人月收入不到500元人民币,如果其前往中国一侧打工,那么月收入可达千元以上,甚至可达2000至3000元人民币;如果是从事相关技术行业的熟练工人,那么其工资报酬更为可观。换言之,在金钱利益的驱使下,导致部分缅甸籍务工人员前往中国打工,且存在一些中国企业非法用工现象。

近年来,缅甸、老挝、越南等国家部分民众,以非正常渠道进入中国境内,成为“三非人员”,即非法入境、非法定居、非法务工的外国人。“三非人员”严重扰乱我国沿边地区社会治安,成为影响我国沿边地区的主要社会问题。值得关注的是,生计迫使他们成为盗窃、抢劫等侵财性犯罪行为的主要实施者,成为当地无法回避的社会治安问题。在中越边境,近年来的越南新娘问题引起了人们的高度关注,不但破坏了我国婚姻制度和计划生育政策,而且出现了向内陆地区蔓延的趋势。另外,“三非人员”与中国村民之间的交往非常频繁密切,在云南境内的“三非人员”中,就有大量妇女非法通婚。她们与当地居民结婚同居,生育子女,超生现象严重,这些都加大了我国边境“三非人员”管理难度。

(三)沿边地区地理环境复杂,边境管控问题突出。云南边境线长,与邻国山水相连,没有天然屏障,通往境外的便道、小道繁多,地理环境极为复杂,这对边防建设战略走向和沿边地区安全稳定都产生了重要的影响。调研组在芒市芒海镇调研时发现,放眼望去,如果没有边防官兵的介绍,那么根本无法判断哪里是中国、哪里是缅甸?这里村村相连、路路相通现象随处可见。在芒海口岸实地观察也发现,芒海镇和缅甸一侧勐古地区之间只有一条“国界线”。

周边部分国家和地区对边防基本上不管理,表现为我方“单边管理”状态。同时,云南沿边地区人口流动频繁,人员成分复杂,导致沿边地区管理难度加大。比如,在缅甸部分“民地武”控制的地区,缅甸对自己的边防基本上不管理,中国只能在中缅沿边地区进行“单边管理”。当缅甸境内缅甸政府与“民地武”发生交火时,大量边民为躲避战乱而涌入中国境内。以发生在2016年12月20日缅北地区武装冲突为例,缅北农民保山带着100多名难民于当月17日下午进入中国云南省德宏州芒市芒海镇。此外,部分缅籍“三非人员”常常绕关避卡,进入中国一侧。

(四)境外敌对反华势力渗透等问题突出。在全球化背景下,和平与发展成为中国与东南亚国家的主旋律,但非传统安全问题使中国所处的国际安全环境出现了新特点、面临着新挑战。境外的各种敌对反华势力,持续对中国实施政治、经济、文化等各种渗透,制造了诸如跨境犯罪、新型制毒、走私军火、网络传教和电信诈骗等大量的社会问题。特别是敌对势力企图借助宗教宣扬西方价值理念,或借助文化宗教同源性散布民族分裂言论,以宗教认同挑战中华民族和社会主义国家认同。这对我国社会稳定造成了极大影响,已成为我国国家安全领域的主要威胁之一。

云南沿边地区因其特殊的地理位置、复杂的文化环境和特殊的国防意义,成为敌对势力渗透的重点目标,更加容易受到境外敌对势力的行动侵扰。因此,云南作为中国与东南亚国家交往交流的前沿地区和通道,不可避免地面临着各种安全问题,这给安全环境带来了前所未有的压力和挑战。以跨境民族为代表的老问题和以恐怖主义、跨国犯罪、毒品走私、人口贩卖和武器走私为代表的新问题交织共振,将对云南沿边地区经济社会发展产生较大影响。

(五)体制机制不够完善,人员设施有待加强。云南沿边是我国深化与周边国家和地区合作的重要平台,是确保边境和国土安全的重要屏障。然而,因云南沿边村寨党组织建设、治安基础工作等存在薄弱环节,防范、控制等守边护边相关体制机制不够完善,部分人员对待边境安全的态度和守边护边意识不强,沿边地区尤其是出入境的村寨便道、通道尚未硬化等问题,给云南沿边地区社会治安工作带来了严峻的挑战,也增加了守边护边难度。因此,除客观分析存在问题、完善治安基础工作、推进反暴反恐机制建设外,还要推进“强边固防”试点项目建设。目前,可借鉴的是,德宏州数字边防建设项目。该项目由德宏州党政军警民合力建设,投资3.5亿元人民币,是全国首个“强边固防”试点项目,是国内数字边防信息化的首次尝试,为边疆地区反恐维稳和边境稽查工作提供了支持,也为未来构建智能化边境防控体系提供了经验。

(六)被动防御心态作祟,积极防御思想不足。长期以来,中国奉行独立自主的和平外交政策,决定了中国在涉外问题方面的根本性质是“防御”,而非“进攻”。在地方边境事务上,云南沿边地区存在被动防御心态,即来了一个问题、就解决一个问题,没有树立一种“积极防御、攻守有度”的思想,防患于未然。在中越边境,因边境线两侧经济发展差异大,多次有难民非法入境中国。1948年缅甸取得国家独立以来,其境内一直存在多股少数民族地区武装势力。因此,缅北地区长期多次出现战乱,且多次战乱波及中国。究其原因在于,我方缺乏长远规划,未能及时在缅北战乱及难民非法入境等问题发生之前,与相关国家地方政府部门有效沟通交流,采取积极应对措施,制定解决方案,未能将其扼杀在“萌芽状态”。

 

二、加强云南沿边村寨建设与守土固边的对策措施

 

(一)加大精准扶贫力度,强化守边护边意识。守边群众是守土固边的重要力量,要动员其守边护边,就需要助其解决发展与生计问题。然而,云南沿边有不少地区是集边境、山区、少数民族为一体的贫困县(市)、乡镇及村落,贫困范围广、贫困程度深、返贫率较高。为确保边民不流失、守边不弱化,要加快守边贫困群众脱贫致富奔小康进程。要针对云南沿边村寨贫困现状,聚焦集中于边疆连片特困地区、民族地区、“直过民族”和直过区,以整村、整乡、整县、整州和整族为单位,推进区域发展与扶贫开发。要深入推进精准扶贫精准脱贫,瞄准贫困人口建档立卡,因乡因族制宜、因村因户施策,建立健全和完善脱贫攻坚领导责任制、投入长效保障机制、扶贫资源资金整合机制、社会参与机制、驻村帮扶机制、考核激励机制、约束机制、资产收益机制等多种扶贫开发机制,通过产业扶持、转移就业、易地扶贫搬迁、生态保护、教育支持、医疗救助和社会保障等多种途径、多种方式,确保云南沿边贫困群众如期脱贫。

云南边境点多、线长、面广,地形复杂,管控难度大。要紧紧围绕社会稳定和长治久安的总目标,牢固树立“政策安边、富民兴边、军事强边、外交睦边、科技强边”的思想,坚持建立和完善由党委政府牵头,职能部门、军警单位、群防力量参与,党政军警民“五位一体”合力管边控边治边工作机制,积极探索新形势下边防工作新思路,扎实有效地做好各项工作,全面落实边防管控各项措施,确保边境一线安全。要强化责任担当,强化边境管理意识,振奋起来、行动起来,努力建设护边守边的人民万里长城。

(二)落实富邻睦邻政策,严管“三非人员”。中国是一个区域性大国,其对外开放成功与否,与周边国家关系好坏密切相关。因此,落实富邻睦邻政策、严管“三非人员”是中国的战略选择,其目的是为营造一个适宜中国发展、长期稳定、睦邻友好的国际政治环境。对此,一要加大一线堵截力度。结合中缅、中越边境没有天然屏障、边防基础设施薄弱的实际,采取有针对性的办法开展堵截。口岸、通道及其两侧要管控到位,尤其是非法出入境较多的重点边境沿线、便道、渡口要增派巡逻堵截小组,防止出现新增“三非人员”。二要加大打击力度。在重点地区重判一批拐卖境外妇女入境的犯罪分子,在境外“三非人员”较多的地方收审拘押一批“三非人员”,形成强大的震慑力。三要加大遣返力度。根据摸排底数,区分不同类型,确定本地区的遣返目标,分期分批开展遣返,确保已有“三非人员”中已婚未生育的和未婚的全部遣返出境。四要加大宣传力度。加强职能部门内部宣传,确保专项行动取得实效。要加强对沿边村寨群众的宣传,发动群众参与清理遣返工作,让群众知晓容留、引带境外“三非人员”是违法行为,增强群众抵制“三非人员”的自觉性。宣传工作要纳入当地经济社会发展和兴边富民规划,进入新闻媒体,进入群众家庭,增强实效性。五要加大对外交涉力度。相关部门要利用业已建立的对外联系渠道,宣传我国按国际惯例清理遣返“三非人员”的主张,向邻国对口部门通报我方的遣返计划,敦促对方配合我方做好遣返工作,及时接收由我方遣返的人员。

(三)解决“单边管控”问题,加大边境管控力度。加大边境管控力度,加强口岸、通道执勤正规化建设。要强化一线边防检查管理,加强勤务规范化建设,提高查验水平,严格出入境证件的查验。要严格登记制度,做到“持证必须录入登记,登记必须查控追逃”。要提高检查人员业务素质,防止因业务素质不高,漏查、漏检、漏控等重大事故的发生。各级公安边防、出入境管理部门要建立定期联系制度、情况通报和工作制度,发挥边境联防、治安联防力量的作用,发动群众参与边防管理。要建立和维护正常的出入境秩序,防止境外人员通过口岸或通道非法进入我境内,有效查堵口岸、通道两侧限定区域内的境外非法入境人员,切实提高边境管控能力。

(四)调研境外渗透模式,树立打击防范典型。由于云南跨境民族地区宗教多元性、民族多样性、区位国际性和经济落后性等特性,加之历史上形成的分裂活动仍然在继续,以及沿边群众对境外渗透危害性认识不足,导致边疆地区成为境外渗透的前沿阵地和重点目标。因此,相关部门要加大力度,研究境外向我国境内渗透模式,如文化渗透、宗教渗透、经济渗透和意识形态渗透等多种模式,针对不同模式,提前制定相应的预防应急措施。要善于发现护边守边和打击防范“三非人员”的模范代表,通过大力宣传和表彰奖励,发挥其模范带头作用,在广大基层组织和人民群众中,营造学先进、作贡献、当表率的良好氛围,不断增强护边守边队伍的凝聚力、创造力和战斗力。

(五)完善体制机制,充实人员力量。2016年12月5日颁布的《云南省边境管理条例》,为加强我省边境管理提供了法律依据;2017年2月16日,云南省首支护边员管理中队在德宏边防支队遮放边防派出所正式挂牌成立,这是云南边防总队管边控边的有益探索。要以维护沿边地区安全稳定为核心,在已有法律法规和边境管理制度的基础上,进一步完善体制机制,探索边境管理工作规律,统筹指导边防工作。要在与中老、中越接壤的州(市)成立边防派出所,坚定沿边地区各族群众守边护边的意志,凝聚沿边地区各族群众守边护边的力量。面对云南边境当前复杂形势,要审时度势,坚持找准自身定位,用好优势资源,主动精准发力。护边员队伍是进一步巩固爱民固边战略成效、加强沿边地区群防群治的重要抓手,为云南落实爱民固边战略奠定了坚实的组织基础、社会基础和群众基础。因此,要加强护边员队伍建设,建立健全和完善护边员队伍建设管理制度,建立完善护边员管理机构、聘用标准、队伍效能和考核奖惩办法。要提高护边员和边民补贴标准,对家庭困难的护边员和一线边民实行政策性兜底,让他们成为打击边境违法犯罪的一支有生力量,在边境一线形成一道坚不可摧的钢铁长城。

(六)摒弃被动防御心态,树牢积极防御思想。随着中国综合国力的不断增强、国际地位的不断提高,中国崛起成为国际社会最为关注的议题之一。北京大学国际关系研究院王逸舟教授提出的“创造性介入”这一概念,即中国以一种新的积极姿态,对国际事务有更强参与的意识和手法,努力挖掘国际外交事务圈的中国特色。这并不是对邓小平提出的“韬光养晦、有所作为”外交方针的放弃,而是符合中国新的大国位置、国情国力和文化传统的新选择,是结合国内外环境变化而作出的适度调整。在云南边境事务处理中,地方外事与国家外交同等重要,在未来可以用“创造性介入”做法来处理与周边国家之间可能出现的问题,摒弃被动防御心态,树牢更加积极的防御思想,从而更好地处理边境事务。

 

三、加强云南与周边国家地方政府边境管理

 

(一)落实云南与周边国家地方政府定期磋商机制。地方政府高层互访及磋商机制对双边关系的良好发展具有重要推动作用。云南与缅甸、老挝、越南3国接壤,地方政府定期磋商机制显得尤为重要,可为维护云南边疆安全和经济社会发展提供保障。在中缅地方政府双边层面,对沿边地区局势及问题,双方要落实好高层共识,深入推进新时期全面战略合作,充分发挥地方政府现有交流磋商机制作用,进一步加强沿边地区管理合作,切实保障云南在缅北机构人员及重大项目安全,共同维护好沿边地区安宁。在中老地方政府双边层面,双方要保持密切接触,积极推进发展战略对接,抓好重大项目特别是中老铁路建设,不断丰富双边全面战略合作伙伴关系的内涵,继续推动澜湄合作框架下的务实合作,维护地区稳定,促进共同发展,努力为双方人民带来实实在在的利益。在中越地方政府双边层面,双方要保持传统的合作关系,继续密切配合,落实好高层重要共识,保持地方政府各层级之间的交往,深化治党理政经验交流,加快发展战略对接,扩大经贸投资和人文交流,促进海上合作、维护南海稳定,推动中越地方政府交流迈上新台阶。

(二)完善云南与周边国家地方层面交流合作机制。云南要在“一带一路”建设、“孟中印缅经济走廊”和大湄公河次区域合作的框架下,对内加强云南跨界民族地区经济建设、社会建设、精神文明建设和生态建设,逐渐改变云南跨境民族地区人民生存生活环境,全面推进与两大经济走廊沿线国家和地区的合作,全面提升云南对外开放合作的层次和水平。同时,要抓住国家“三大”建设战略在云南推进实施的契机,就边疆跨境民族地区经济社会建设发展命题、打击威胁双边非传统安全跨国犯罪活动等内容,积极与周边国家特别是与缅甸、泰国、老挝和越南地方政府展开合作,为云南重构良好、和谐和安全的边疆走廊奠定外部基础。

(三)加大对周边国家沿边地区经济扶持力度。近年来,云南为缅甸沿边地区社会福利、救济安置提供人道主义援助,用于缅甸沿边地区贫困家庭及困难救助工作,提高了受援民众生活水平。为避免出现周边国家沿边地区因与云南经济差距过大,其民众为躲避战火或自然灾害而大规模涌入云南境内现象,要加大支持周边国家沿边地区减少贫困、改善民生人道主义援助力度。要推进务实合作,提升受援国沿边地区自主发展能力。比如,云南对缅甸沿边地区经济技术援助涵盖农业、工业、交通、通信、电力、体育、文化、教育、卫生、禁毒和生物技术等领域,云南既无偿援助了大量资金、技术和设备等所需硬件,也为缅甸沿边地区提供了能力建设培训等软件支持,还为缅甸执政党民盟培训了数期学员和相当数量的工程技术专家,涵盖经贸、外交、行政、卫生、教育等20多个领域。云南对缅甸沿边地区的大量援助,在很大程度上缓解了缅甸长期以来因国际制裁而遭受的负面影响,改善了当地群众生产生活条件。今后,云南要继续加大与缅甸、老挝、越南沿边地区技术合作和人才培训力度,提高援助对象自主发展能力。在合作过程中,要注重务实高效,真正达到缩小周边国家沿边地区与云南经济差距的目的。

(四)加强对周边安全威胁管控。结合沿边地区问题特点和周边安全问题实际,要坚持“预防为主,解决为辅”的方针和综合治理的指导思想,对未来可能出现的安全和威胁问题进行监控、识别和评估,将所有安全和威胁问题按照区域、类型、级别、内容等进行分类,并针对不同类型问题进行监控,制定不同的应急对策。随着中国与东南亚国家交往的不断密切,云南沿边地区经济活动面临日益严峻的安全问题,稍有疏忽就会对国家利益产生严重威胁、带来严重后果。因此,要综合运用法律、政治、经济和行政等手段,人管、法管、技防等多管齐下,充分发挥党政军警民“五位一体”合力管边控边治边工作机制作用,采取多种途径对边疆问题进行监控和综合治理,制定应急措施,实实在在将安全应急措施落到实处。相关部门要分段负责与协商共管相结合,分段负责管理,与周边国家协商,共同处理各类事务。要畅通通报制度,让民众享有充分的知情权;对可公开的案件,在对外表态时要统一口径。

(五)做好经济社会长远发展规划。云南要做好经济社会长远发展规划,促进与周边国家地方政府在经济社会和教育等领域合作,促进沿边地区共同发展。在经济方面,要实施大项目、大工程扶持周边国家,积极推动中老泰铁路建设,将云南打造成为中国通向南亚东南亚的西南陆上通道,促进云南与周边国家地方经贸合作。在社会方面,要加大对周边国家沿边地区艾滋病、登革热等疾病的防治援助力度,高度重视做好防治工作和各项政策、行动计划的落实,帮助周边国家沿边地区健全防治技术和提高防治能力等。在教育方面,要在这些国家境内培养大批熟悉中国文化、亲近中国发展道路的人才。可考虑加大对沿边地区教育援助力度,适时向周边国家沿边地区学生开放更多的云南沿边学校和内地学校,在制度上对这些学生在中国境内的深造给予保障。在公共文化及其服务体系建设方面,要以边境县(市)为主体,以县、乡、村三级为重点,全面加强沿边地区公共文化及其服务体系建设,推动文化稳边、文化固边、文化兴边。要主动服务和融入国家“一带一路”发展战略,以南亚东南亚为重点方向,围绕政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,全面提升开放合作的层次和水平,充分发挥我国与南亚东南亚双向开放重要门户作用,提升服务内陆省(区、市)走向南亚东南亚的能力和水平,尽早把云南建设成为面向南亚东南亚的辐射中心。

(作者:王国忠,中共云南省委党校巡视员、省社科联副主席,原文刊载于《云南通讯》2019年第5期;调研组成员:付丙峰、周明共7人

(编辑:任飞翔)