杜琼 谭鑫:加快推进中国(云南)自由贸易试验区建设

2019年8月26日,国务院发布《国务院关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》,新设中国(山东)(江苏)(广西)(河北)(云南)(黑龙江)6个自由贸易试验区。云南作为三个沿边自由贸易试验区之一,肩负着建设“一带一路”和长江经济带互联互通的重要通道,连接南亚东南亚大通道的重要节点,推动形成我国面向南亚东南亚辐射中心、开放前沿的历史重任。这是国家赋予云南的重大使命,更是云南深化改革开放的战略契机,为云南带来新的发展机遇。

充分认识中国(云南)自由贸易试验区建设的重要性

《中国(云南)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)明确指出:“建立中国(云南)自由贸易试验区,是党中央、国务院作出的重大决策,是新时代推进改革开放的战略举措。”在当前外部环境日趋复杂,全球经济处于百年未有之大变局,贸易保护主义、单边主义抬头的背景下,在国内经济处于深度转型、全面建成小康社会的关键时期,加快中国(云南)自由贸易试验区(以下简称自由贸易试验区)建设,对推进沿边地区实现更高层次开放型经济发展,加强与南亚东南亚经贸合作,深化“一带一路”建设有着极为重要的现实意义。

自由贸易试验区是我国探索沿边内陆地区对标国际先进规则,实现制度创新的重要举措。我国西部沿边地区对外开放滞后于沿海发达地区,在与国际先进规则接轨,促进外贸外资发展方面,存在较大差距。通过自由贸易试验区建设,可加快推进沿边地区政府职能转变和行政体制改革,在市场准入、开放投资、要素自由流动、贸易监管、跨境金融创新等方面,逐步构建起与国际经贸规则相互衔接的基本制度框架,为沿边地区对外开放提供可借鉴的经验和发展路径,进一步推动沿边地区融入经济全球化,密切与世界市场联系,拓展经济增长空间,发展更高层次开放型经济提供制度保障。

自由贸易试验区建设是我国推进西向开放,促进东西联动协调开放的重要举措。随着我国对外开放发展的进一步深化,沿边开放获得较快发展,但相对于东部地区来说仍然较为缓慢。在当前中美贸易摩擦不断升级,世界经济发展不确定因素增加的情况下,改变东快西慢、沿海强沿边弱的开放状况,就成为我国完善对外开放新格局的必然选择。通过自由贸易试验区建设,可拓展和优化区域空间布局,促进西部沿边地区改善营商环境,吸引更多外来资金,密切沿边与沿海地区经贸合作,促进云南产业结构调整,提升云南开放型经济发展水平,形成“边海”联动、东西互济的双向开放格局。

自由贸易试验区建设是推动“一带一路”与长江经济带协同发展,把云南建成我国面向南亚东南亚辐射中心的重要举措。《总体方案》明确要求自由贸易试验区建设,要着力打造“一带一路”和长江经济带互联互通的重要通道。云南地处长江上游,是长江上游的重要生态屏障。同时,云南与南亚东南亚毗邻,是我国面向南亚东南亚开放的前沿地区,也是“一带一路”建设中推进孟中印缅经济走廊、中国—中南半岛经济走廊、澜湄合作机制建设的重要区域。目前,云南省共有19个一类口岸、6个二类口岸,陆路、水路、航空一类口岸俱全,与缅甸、老挝、越南三国的国家一类口岸均形成对接,并在全国率先推行通关便利化“三证合一”模式,在不断探索沿边开放模式上取得良好效果。然而,由于受到基础设施建设滞后,产业结构不合理、新旧动能转换缓慢,跨境物流成本高、效率低,政策措施不配套,区域发展不平衡等问题的影响,云南将“一带一路”和长江经济带建设统筹协调不够。通过自由贸易试验区建设,探索云南与长江沿岸省区经贸合作的新思路新途径,发挥云南内联长江腹地,外接南亚东南亚的枢纽作用。在经贸合作,科技创新,制度创新,5G产业体系构建,互联网、大数据、人工智能与实体经济深度融合等方面,将“一带一路”和长江经济带建设有机衔接,推动云南形成我国面向南亚东南亚辐射中心、开放前沿。

加快自由贸易试验区建设应注意的问题

对自由贸易试验区建设的认识问题。自由贸易试验区刚刚起步,如何界定自由贸易试验区的概念、定位和功能,对于后续自由贸易试验区的建设有着极其重要的作用。自由贸易试验区是我国在当前复杂的国际国内背景下,为进一步提升对外开放水平所设立的特殊的开放型经济发展试验区。自由贸易试验区突出的“试验”二字,是我国进入新时代,全面深化改革的“试验田”,肩负着在改革开放“深水区”积极探索制度创新,搭建更高水平改革开放平台的历史重任。我国设立的18个自由贸易试验区,居于不同的区域,处于不同经济发展水平,具有不同的功能和作用。因而,其内涵也不完全一致。由此,我们应充分挖掘中国(云南)自由贸易试验区的内涵,既体现自由贸易试验区的一般特征,又突出云南沿边开放的特点,避免中国(云南)自由贸易试验区建设走向一般化和同质化。

区内联动与区外协调发展问题。中国(云南)自由贸易试验区由昆明片区、红河片区和德宏片区组成。从区域布局来看,三个片区处于三个不同的行政区划内,涉及三个州市。三个州市的经济发展水平、对外开放程度、市场经济发育程度、交通便利程度等均有较大差距,在发展中各自的利益诉求各不相同。而自由贸易试验区的建设,需要突破行政区划限制,实现联动发展,发挥整体效益。因而,如何处理好三个州市的利益关系,做好三个片区的分工定位,协调各方利益至关重要。与此同时,《总体方案》要求昆明片区加强与空港经济区联动发展,红河片区加强与红河综合保税区、蒙自经济技术开发区联动发展,然而,区内与区外在运行机制、改革措施、政策保障等方面并不一致,如果没有相应的体制机制保障,要实现区内区外联动协调发展难度较大。

各项改革举措协同推进问题。自由贸易试验区建设需要在制度创新、金融创新、贸易方式创新、投资便利化及监管模式等方面先行先试,而这些领域的任何一项改革,都会牵一发而动全身。与此同时,不同领域,不同部门改革的重点、次序、节奏不一致,如果调研不实,总体规划不到位,改革措施就容易出现不统一、不配套、不协调等问题,甚至出现政策朝令夕改的情况。一旦不同职能部门之间,区内区外同一职能部门之间不能协同推进,自由贸易试验区建设必然受阻。

政府主导与市场主体的关系问题。党的十八届三中全会指出,我国社会主义市场经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系。自由贸易试验区建设是我国在新的历史时期推进全面深化改革开放的“试验田”。一方面需要政府主导推进各项制度改革;另一方面需要大量不同规模、不同类型的市场主体参与。由此,在自由贸易试验区建设中,政府与市场就构成了一对矛盾统一体,没有政府的主导,各项改革措施就难以推进;没有市场主体的参与,政府的一切行为均毫无意义。因而,客观上要求政府服务于市场主体,市场主体在一定的制度框架下有效运行。然而,在自由贸易试验区建设中,政府的多目标追求与市场主体利益最大化的单一目标追求,并不能完全统一,如何处理好政府与市场的关系,就成为考量自由贸易试验区建设的一个重要问题。

推进自由贸易试验区建设的建议

统筹推进自由贸易试验区建设准备工作。自由贸易试验区建设是一项全新的系统工程,必须做好充分的前期准备工作。一是组建专家团队,对世界经济发展中所存在的一般意义上的自由贸易区及我国批准建设的自由贸易试验区进行深入研究。一方面为对标国际先进规则做好理论准备,另一方面深化对我国设立的自由贸易试验区的内涵、功能、运行机制、制度创新等问题的认识,厘清中国(云南)自由贸易试验区与沿边开发开放试验区、边境合作区、综合保税区等开放平台之间的区别与联系,从理论上搞清楚云南自由贸易试验区的一般性与特殊性,突出云南“沿边”与“跨境”特点,最大限度争取国家支持。二是启动调研工作,深入调研三个片区对外开放发展情况,充分了解三个片区拥有的基础条件、发展优势及存在问题,结合《总体方案》要求,突出重点,精准设计改革方案。

构建三个片区联动机制及区内区外协调发展机制。一是形成1+3组织架构机制,高效推进自由贸易试验区建设。高效的组织领导是自由贸易试验区建设富有成效的首要条件。建议形成以省级领导为组长,昆明市、红河哈尼族彝族自治州、德宏傣族景颇族自治州三州市相关领导为副组长的1+3的组织架构机制。定期或不定期召开联席会议,解决实际工作中遇到的困难和问题。一方面统筹协调省级各职能部门工作,减少推诿扯皮;另一方面统筹协调三个片区利益诉求,发挥自由贸易试验区整体效应。二是突破行政区划限制,创新管理及服务机制。三个片区既统一于自由贸易试验区之内,又具有各自不同的功能和建设重点。这在客观上就要求我们充分把握自由贸易试验区的建设本质,以市场为导向,构建自由贸易试验区“统筹协调、分级服务、管理有序、利益共享”管理与服务机制,实现既有利于合力推动自由贸易试验区建设,发挥整体效应,又有利于各片区独立自主运作,突出片区特点的发展目标。三是创新事中事后监管机制。借鉴中国(上海)自由贸易试验区建设经验,围绕营造法治化、国际化、便利化的营商环境和公平、统一、高效的市场环境。划分政府与市场行为边界,做好负面清单,构建权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的事中事后监管体系,避免政府越位、错位、缺位,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革,努力做到放得更活、管得更好、服务更优,充分发挥市场主体作用,使其在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,促进自由贸易试验区快速健康发展。

呼应沿海发达地区自由贸易试验区建设,加强沿边与沿海深度合作。目前,云南已同中国(上海)自由贸易试验区、中国(广东)自由贸易试验区签订了合作协议,力求与粤港澳、江沪浙等东部沿海地区对接合作,借力发展。其中,主要是学习借鉴上海市、广东省自由贸易试验区建设所体现出来的现代产业发展战略思维及先进的管理经验和方法。解放思想,敢为人先,先行先试,探索沿边地区制度创新、金融创新、科技创新等政策。密切关注G60科创走廊与广深科技创新走廊建设,争取云南自由贸易试验区成为二者在沿边地区的科创飞地,引导各类创新主体到云南共建创新平台。引进易于与云南本土优势产业、优势资源相结合的,具有长产业链、高附加值、技术创新能力强的高科技项目,加快构建5G产业体系。拓展贸易渠道、创新贸易模式,畅通与周边国家交流合作的国际大通道,为各方开拓国际市场尤其是南亚东南亚市场创造一个包容、平等互利、合作共赢的开放平台,在跨境产能、跨境金融、跨境旅游、跨境电商、跨境农业、跨境能源、跨境物流、跨境人民币业务等方面形成可复制经验。

充分尊重基层首创精神,为创新实验者撑腰鼓劲。云南自由贸易试验区建设的关键在“试验”,而“试验”的土壤在基层,基层是最接近事物发展本质的地方,基层工作者是最熟悉情况,最了解问题的人。许多有效的有益的改革措施均出自于基层。因而,我们要鼓励基层大胆创新、大胆实践、大胆探索,充分激发基层干部群众的积极性主动性,充分发挥基层干部群众的主观能动性,形成自上而下和自下而上合力推动自由贸易试验区建设的灵活发展机制。包括激励与约束机制,解决基层工作者缺乏动力与乱作为的问题;为担当者担当的机制,解决基层工作者后顾之忧,大胆试验的问题;纠错容错机制,“试验”有成功也有失败,在自由贸易试验区建设中,许多东西需要突破现有的框框套套,需要打破常规,难免犯错误,我们要允许基层在改革中犯错误,在改正错误中迈向成功。

加强沟通交流协调,形成整体发展合力。云南自由贸易试验区建设工作涉及国家多个部门,如国家发改委、商务部、外交部、海关、税务、金融、交通等各个方面。在推进自由贸易试验区建设中,要加强与相关各职能部门的联系与沟通,努力争得这些部门对云南基础条件、独特优势、工作进程等方面的了解、支持和帮助。涉及自由贸易试验区建设的云南省海关、外交、税务、银行、土地、工商、检验检疫等部门应同时进行相关准备,组织人事部门也要进行人才吸收和引进方面的准备,出台相关的实施细则和办法。各地各部门要主动融入、创新服务,及时高效地开展各项工作。通过各方共同努力,协调推进,经过3至5年改革探索,将中国(云南)自由贸易试验区建成我国西南地区贸易投资便利、交通物流通达、要素流动自由、金融服务创新完善、监管安全高效、生态环境质量一流、辐射带动作用突出的高标准高质量自由贸易园区。

文章转载自《社会主义论坛》2019年第10期

杜 琼   中共云南省委党校经济学教研部副教授

谭 鑫   中共云南省委党校社会与生态文明教研部主任、教授

(编辑:任成斗)