祁苑玲:自由贸易试验区建设历程成效及启示

​自由贸易试验区是适应开放改革的要求,高规格以开放促改革的载体,贯穿我国改革开放破旧立新、勇于探索和创新的精神。自2013年中国(上海)自由贸易试验区挂牌成立,自贸区经过六年五轮布局,空间布局基本成型,主动承担着适应经济全球化治理新趋势新格局、参与引领规则制定、以开放型经济体系促进全面深化改革的重大使命。

自由贸易试验区的空间结构基本成型

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第一批自贸试验区于2013年设立,共1个

即中国(上海)自由贸易试验区,120.72平方公里,又于2019年增加临港新片区119.5平方公里,建设目标是成为开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法治环境规范的园区。

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第二批自贸试验区于2015年设立,共3个

包括中国(广东)自由贸易试验区,116.2平方公里,目标是粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。中国(天津)自由贸易试验区,119.9平方公里,目标是成为京津冀协同发展高水平对外开放平台、全国改革开放先行区和制度创新试验田、面向世界的高水平自由贸易园区。中国(福建)自由贸易试验区,118.04平方公里,目标是改革创新试验田,深化两岸经济合作的释放区,建设21世界海上丝绸之路核心区,面向沿线国家和地区开放合作新高地。

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第三批于2017年设立,共7个

包括中国(辽宁)自由贸易试验区,119.89平方公里,目标是成为提升东北老工业基地整体竞争力和对外开放的新引擎。中国(浙江)自由贸易试验区,119.95平方公里,目标是成为东部地区重要海上开放门户示范区、国际大宗商品贸易自由化先导区和具有国际影响力的资源配置基地。中国(河南)自由贸易试验区,119.77平方公里,目标是成为服务“一带一路”建设的现代综合交通枢纽、全面改革开放试验田和内陆开放型经济示范区。中国(湖北)自由贸易试验区,119.96平方公里,目标是成为中部有序承接产业转移示范区、战略性新兴产业和高技术产业集聚区、全面改革开放试验田和内陆对外开放新高地。中国(重庆)自由贸易试验区,119.98平方公里,目标是成为“一带一路”和长江经济带互联互通重要枢纽、西部大开发战略重要支点。中国(四川)自由贸易试验区,119.99平方公里,目标是成为西部门户城市开发开放引领区、内陆开放战略支撑带先导区、国际开放通道枢纽区、内陆开放型经济新高地、内陆与沿海沿边沿江协同开放示范区。中国(陕西)自由贸易试验区,119.95平方公里,目标是成为全面改革开放实验田、内陆改革开放新高地、“一带一路”经济合作和人文交流重要支点。

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第四批于2018年设立,共1个

即中国(海南)自由贸易试验区,3.54万平方公里,目标是成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户,未来可成为全世界最大自由港。

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第五批于2019年设立,共6个

即中国(山东)自由贸易试验区,119.98平方公里,目标是推进新旧动能转换、发展海洋经济,形成对外开放新高地。中国(江苏)自由贸易试验区,119.97平方公里,目标是加快“一带一路”交汇点建设,着力打造开放型经济发展先行区、实体经济创新发展和产业转型升级示范区。中国(广西)自由贸易试验区,119.99平方公里,目标是成为西南中南西北出海口、面向东盟的国际陆海贸易新通道、形成“一带一路”有机衔接的重要门户。中国(河北)自由贸易试验区,119.97平方公里,目标是国际商贸物流重要枢纽、新型工业化基地、全球创新高地和开放发展先行区。中国(云南)自由贸易试验区,119.86平方公里,目标是打造“一带一路”和长江经济带互联互通的重要通道、建设连接南亚东南亚大通道的重要节点,推动形成我国面向南亚东南亚辐射中心、开放前沿。中国(黑龙江)自由贸易试验区,119.85平方公里,目标是打造对俄罗斯及东北亚区域合作的中心枢纽。

经过六年布局,18个自贸试验区的空间结构基本成型,有效覆盖沿海沿边沿江等重点区域,既有服务全面深化改革的示范区“试验田”,又有加强内外交流推进开发开放互联互通的先行区、辐射中心、支点、节点。强调“以制度创新为核心,以可复制可推广为基本要求”,正在努力建成贸易投资便利、高端产业集聚、金融服务完善、监管安全高效、辐射带动作用突出的高标准高质量园区。

自贸试验区建设以来所获成效

实现了深化改革领域的制度创新并得到推广。围绕投资自由化、贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管、完善营商环境、科技创新和服务国家战略等7大领域150多个改革事项得到试验。主要思路是扩大开放,以开放促改革,形成倒逼机制,随着改革深入,进而增加了科技创新和服务国家战略两大改革领域。自2014年12月以来,国务院分5批发布全国自贸试验区可复制改革试点经验共109项,国家部委分4批发布的试点经验共63项,以及地方层面数千项可复制推广经验,其中有许多试点经验是多个自贸试验区共同提供的。

推进了负面清单管理

负面清单具有简明、便于理解、透明度高、与国际规则接轨、配套管理明晰等突出优点。自2013年以来,《外资准入负面清单》每年一版已经有6个版本,对外资开放度不断提高。国民待遇的《市场准入负面清单》有2个版本,与2016版相比,2018版的行政许可审批事项缩减了1/3。

获取了差异化制度

我国地域宽广、人口众多,各地发展优势及短板不一,各地因地制宜、坚持问题导向,将自贸试验区各项工作与实现国家赋予的功能要求紧密结合。福建自贸试验区、浙江自贸试验区等建立了完善的“问题发现—课题研究—创新设计—任务分解—落地见效—评估推广”良性制度创新机制,形成“课题+清单”工作模式,聘请一批有代表性的企业和国内外知名专家学者担任创新顾问和建设顾问,有效推出切中市场痛点、企业难点,契合国家改革创新大方向的差异化制度,使制度更贴近地区实际,有效解决“一刀切”政策困境。四川省加快构建“四向八廊五枢纽”现代交通体系和信息网路体系,为四川自贸试验区提供了用武之地,近两年来,引进了600多家高质量外资企业,形成了400余项制度创新成果。陕西省西安市构建“一带一路”跨国农业产业链,通过交流推广干旱和半干旱地区粮食种植的农业技术,形成中国—哈萨克斯坦合作的种植、收购、加工、物流、销售全产业链。

培育了新经济发展模式和新产业

通过投资自由化、贸易便利化和金融创新等,培育发展了一批新模式、新业态和新产业,以及融资租赁、保税展示平台、国际艺术品保税交易、跨境电子商务的保税备货模式、汽车平行进口、文化贸易、跨境人民币结算和融资等。新建了一批贸易和金融平台与大宗商品现货交易平台、进口商品展示直销平台、技术贸易交易平台,以及国际黄金交易市场、原油期货交易中心、联合产权交易所、国际金融资产交易中心、保险交易所等。

主动服务国家战略

成为服务“一带一路”建设、推动市场主体走出去的原动力。在加强港口和交通枢纽建设,开展教育、文化交流,推进重点项目建设,共建科技园区、产业园区经贸园区等方面有效激发了市场主体创新活力。上海建设国际经贸合作、金融服务和总部经济三大平台,广东和福建成为“21世纪海上丝绸之路重要枢纽和核心区”。

助推地区经济转型发展

推进本地经济向高级化合理化转型升级,赋予地方新的发展动力。上海自贸试验区一期120平方公里,经济集聚度高,单位土地产出率高,以上海1/50的土地创造了全市1/4GDP(约7500亿元)和2/5贸易总额,形成了以贸易业为核心的多元化产业集群。湖北自贸试验区120平方公里,以全省0.065%的土地,实现了13.5%实际利用外资、30.9%进出口、23.5%专利授权。从全国看,自贸试验区在新增企业数量、新设外商投资企业、实际使用外资额等方面,都取得了良好的实绩。

高水平高质量高层次推进自贸试验区建设

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高水平承担高阶经贸规则的测试

作为“试验田”,试点高水平开放新政策、中国倡导的国际经贸规则、政府监管新方式,尤其是在全国全面推行明显不具备实施条件的背景下,自贸试验区有责任大胆去尝试和发挥“压力测试”的作用,进行风险可控式先行先试和试验性制度构建。

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高质量推进区域和产业发展

各自贸试验区要成为所在省(区、市)改革创新的最佳典范和集成平台,进一步提升开放功能,探索建设“境内关外”的离岸经济区域,争取实现最低干预原则,提高行业准入开放度,更多强调“一线放开”,打造全球的资本服务、货物和人才的汇聚地,争取突破离岸金融、离岸贸易和离岸外包等,从投资、贸易、金融和事中事后监管等领域,构建与国际通行规则相衔接的基本制度体系。注重“点”上的制度突破,围绕重点产业实施精准开放,以产业链集成深化制度创新,布局高质量的价值链、开放链、创新链,使制度创新成果切实转化为区域和产业高质量发展的推动力。

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高层次实现法治化试验

改革要于法有据。在过去六年的实践中,自贸试验区通过“暂停实施部分法律法规相关条款”的方式,为开放创新提供法律保障。由于相应的调法程序主要参照法定的一般程序,调法周期相对较长,导致有些改革措施不能及时落地。2019年3月,十三届全国人大二次会议表决通过《外商投资法》,将于2020年1月1日起实施。其中明确规定“国家根据需要,设立特殊经济区域,或者在部分地区实行外商投资试验性政策措施,促进外商投资,扩大对外开放”。自贸试验区作为“实行外商投资试验性政策措施”的“部分地区”,既要在“促进外商投资,扩大对外开放”上加大先行先试力度,更要以《外商投资法》为上位法,在全国层面适时研究制定自贸试验区的专门法律法规,为差别化探索提供差别化的法治保障,将制度创新成果以法律法规的形式进行固化。

文章转自《社会主义论坛》2019年第10期

祁苑玲   中共云南省委党校干部教育学院院长、教授

(编辑:任成斗)